Italia/Ue: Moavero, ci vuole la visione, ma pure la competenza

Pubblicata sul numero 3 de l'Osservatore Economico, febbraio 2016

“L’attenzione all'evoluzione istituzionale dell’Unione europea, nel medio-lungo periodo non può diventare un alibi che porti a trascurare le tante questioni aperte tra Ue e Italia, per affrontare le quali sono indispensabili specifiche competenze politico tecniche”: lo afferma, in questa intervista a L’Osservatore economico, Enzo Moavero Milanesi, giurista di formazione, oggi uno dei massimi esperti italiani di Unione europea.

Moavero è stato ministro per gli Affari europei nei Governi Monti e Letta tra il 2011 e il 2014, dopo essere stato alla Commissione europea come capo di gabinetto, poi come segretario generale vicarioe direttore generale del Bureau of European Policy Advisors; e infine, giudice al Tribunale dell’Ue a Lussemburgo.

Commentando le recenti tensioni tra l’Italia e i partner e le Istituzioni europee, Moavero dice: “Penso che noi dovremmo dare la precedenza alla soluzione di ciascuna questione aperta. E questo, anche per accrescere la nostra credibilità: al fine di attirare il consenso degli altri Stati intorno alle nostre idee per il futuro dell’Europa; fattore decisivo, se vogliamo davvero incidere sui cambiamenti degli assetti Ue”.

Quali obiettivi l'Italia può e/o deve perseguire in questo momento nell'Unione europea?, dal punto di vista sia dell'avanzamento, o meno, dell'integrazione sia della soluzione dei singoli problemi d’entità diversa che ci coinvolgono (migranti, flessibilità, banche, Ilva, etc.)?

Siamo in una fase delicata. E’ inusuale che siano aperte, contemporaneamente, così tante questioni che ci riguardano: sia orizzontali europee, sia specifiche agli adempimenti italiani. A mio parere, dovremmo gestirle nell’ottica di un approccio politico tecnico d’insieme, dando la precedenza alla soluzione dei più rilevanti fra i singoli problemi che ci toccano direttamente. Per esempio: le discussioni relative alla Legge di Stabilità e al grado di flessibilità che può essere utilizzato, sono orizzontali; anche l’applicazione delle nuove norme della cosiddetta unione bancaria è orizzontale; così come lo è il dramma dei migranti. Peraltro, tutte hanno un notevole impatto sulla realtà italiana e nei rapporti fra noi e l’Unione. Dunque, per risolverle, occorre agire in sintonia con altri paesi, ricercando una linea comune e una maggioranza a livello Ue, coniugando sapientemente il nostro interesse nazionale con quello più generale europeo. Diverso è, invece, il caso delle molte procedure per violazione del diritto Ue pendenti contro l’Italia (pensiamo alla questione dell’Ilva; e ce ne sono svariate altre, perché siamo il paese con il maggior numero di procedure d’infrazione, nonostante i progressi fatti negli ultimi anni). Qui il problema - di certo non nuovo – è di adeguare più speditamente e coerentemente il nostro sistema al quadro normativo dell’Unione; un quadro che, come Stato membro, collaboriamo a formare. Non è facile, ma dobbiamo perseverare e accelerare lo sforzo: per essere nella piena legittimità europea e corroborare la nostra credibilità.

Il contesto attuale è davvero complesso; segue sconvolgimenti epocali che hanno inciso profondamente sull’Unione europea: la globalizzazione, la crisi economica, le grandi migrazioni, le guerre in aree a noi vicinissime.  Tutto questo si è susseguito in tempi rapidi e ha messo a nudo un numero considerevole di debolezze dell’Ue, quasi tutte dovute alla natura incompiuta del processo di integrazione. L’Europa dei 28 non è una federazione, ma non è più neppure una classica organizzazione internazionale fra Stati pienamente sovrani. E tutto ciò impone di riflettere - e velocemente - sul come debba configurarsi l’Unione per essere compresa dai suoi cittadini e forte nel mondo.

In sintesi, ci sono due piani che si vanno evidenziando e sviluppando in parallelo: uno attiene all’Europa che c’è già, al suo quotidiano; l’altro riguarda il divenire dell’Unione, la sua prospettiva, l’assetto che desideriamo assuma. Io credo che non si debba parlare e ragionare prevalentemente del secondo, trascurando o relegando al versante meramente tecnico le vicende che caratterizzano la vita dell’Unione di oggi, come del resto hanno caratterizzato gli oltre 60 anni di costruzione ‘comunitaria’.

Bisogna curare la logica e l’armonia con le quali sviluppare entrambi i due discorsi. Come è ovvio, richiedono un differente approccio. Più politico e di visione, per la prospettiva istituzionale, che verosimilmente richiede una modifica degli attuali Trattati base. Più puntualmente politico tecnico, per risolvere le vertenze giuridiche e quelle economiche e di bilancio. Quest’ultima azione deve essere realista, abile nelle argomentazioni, inventiva nelle ipotesi, ma sempre conforme alle regole vigenti; mettersi fuori o operare al limite di quest’ultime non paga: ci sono conseguenze sulla nostra reputazione e spesso si incorre in sanzioni. E’ un dovere essere meticolosi, solidi e concreti; ad esempio: affermare il valore dell’accoglienza dei migranti è nobile, ma nel contempo, va prestata attenzione agli aspetti materiali, di sicurezza, di costi del welfare; lo stesso vale per la tenuta della Legge di Stabilità o per gli interventi di aiuto dello Stato alle imprese.

In che rapporto l'Italia deve porsi, nei confronti delle Istituzioni europee - Commissione, Consiglio, Parlamento - e nei confronti degli Stati membri? L’approccio conflittuale delle ultime settimane è utile?

Spesso ci sono incomprensioni quando due interlocutori dialogano collocandosi su piani diversi. Quindi, se uno affronta le questioni in termini schiettamente politici, e l’altro anche in termini più tecnici, il rischio di non capirsi cresce. Non di rado, nel dialogo tra l’Italia e le istituzioni Ue o altri Stati partner, questo rischio emerge: loro si muovono sempre su un piano tecnico e politico (e hanno, sul terreno persone molto competenti e dotate di capacità politiche); invece, spesso, i nostri rappresentanti operano in maniera meno abilmente articolata e pertinente alla materia specifica.

La difficoltà è che quanto più sono difficili e controverse le questioni specifiche (controlli alle frontiere, Legge di Stabilità, salvataggi di banche o aiuti pubblici alle aziende), tanto più devi avere perizia tecnica, diligente preparazione, capacità negoziale: in poche parole, devi essere concretamente ‘sul pezzo’. Dunque, la prima sfida è quella di un’adeguata preparazione nel dettaglio dei dossier, per poterli gestire bene, senza rischiare malintesi. La seconda sfida, è la puntualità; bisogna vigilare sull’insieme delle frequenti novità normative Ue e adeguarvisi nei tempi più rapidi, evitando lungaggini legislative e procedurali. Sempre per fare esempi. Se discuti di immigrazione e vuoi salvaguardare la libertà di circolazione del ‘sistema Schengen’, non puoi non garantire i partner (con validi controlli d’identità) su chi arriva in frontiera; sapendo che non è solo la frontiera del tuo paese, ma anche quella dell’Unione. Se si parla del rischio dei debiti pubblici molto alti (come è quello italiano), devi essere cosciente che per darti la loro fiducia, i partner richiedono che il deficit annuale sia tenuto sotto controllo; le richieste di deroghe al riguardo, vanno pertanto argomentate con estrema efficacia e ampi dettagli su elementi di comune interesse.

Va anche detto che, sovente, si sentono affermazioni inesatte, inutilmente enfatizzate. Ad esempio: “La Francia è, da tempo, oltre il 3% di deficit, ma a noi non lo consentono”. E’ un discorso privo di senso: il trattamento è il medesimo: la Francia è sotto la procedura per ‘disavanzo eccessivo’, subisce controlli costanti da parte delle autorità europee e fruisce di margini di flessibilità minimi. Se, oggi, i nostri margini sono maggiori, lo dobbiamo al fatto che nel 2013, siamo riusciti a chiudere l’analoga procedura che pendeva nei nostri confronti. In effetti, quando si violano le regole sul deficit, la sanzione è l’apertura di tale procedura con la severa sorveglianza e la minore flessibilità che ne conseguono; esattamente quello che sta già accadendo a Francia e Spagna. Consideriamo, inoltre, che rischiare sul deficit per l’Italia è più pericoloso: noi abbiamo un debito pubblico oltre il 130% del prodotto interno lordo (Pil), mentre Francia e Spagna sono sempre sotto il 100% del loro Pil.

Tutto questo per ricordare, sommariamente, dati, fatti e regole. Distinto è il quesito sull’attitudine nei contatti, nei dibattiti e nei negoziati. Posto che, se si ritiene di avere buone ragioni, vanno esposte con determinazione, la scelta fra i mitici ‘pugni sul tavolo’ e un approccio più ‘rotondo’, ha un’importanza relativa. Ciascuno sceglie quello a lui più congeniale, per carattere personale o scelta deliberata. La forza sta nella validità o meno degli argomenti: se scarsi o inefficaci, prestano il fianco a critiche e in tal caso – come accade nella vita di tutti i giorni - alzare i toni, suscita irritazione e può’ causare antipatici litigi.

Suggerisco sempre di partire dalla base, con un’interlocuzione costante fra funzionari tecnicamente preparati e via via, salire di livello; coscienti che in Europa, ci si aspetta che anche il politico abbia un’alta competenza tecnica, giuridica ed economica. Solo così, puoi difendere il Paese anche sui punti più difficili; in caso contrario, il tuo interlocutore ha un netto vantaggio. L’approccio duale, tecnico-politico, ben preparato, articolato e strutturato non solo è il migliore, è l’unico che funziona e scongiura i malintesi.

Lei ha mai avuto la sensazione, o la convinzione, che l'Italia fosse, o sia, trattata peggio di come merita dalle Istituzioni  comunitarie?

Francamente, in vent’anni di Commissione europea e sei anni di Corte di Giustizia, non ho mai visto trattare un Stato peggio degli altri. I complessi di persecuzione non aiutano. Come dicevo poc’anzi, solo se ti presenti impreparato e senza argomenti, ti trovi in  difficoltà e ti metti da solo in condizione di debolezza: può succedere ed è uno sprone a fare meglio; di sicuro,  ho anche visto tante situazioni in cui è accaduto il contrario. Le istituzioni Ue non sono ‘cattive’, fanno il loro dovere e ne rispondono. Se un governo pensa di essere maltrattato, può – e dovrebbe – sempre fare ricorso al giudizio della Corte di giustizia.

Non va neppure dimenticato, per esempio,  che ci sono norme, come quelle sugli aiuti di Stato, rispetto alle quali l’Italia ha difficoltà di cultura economica e d’impresa, nonché di struttura Paese. Per decenni abbiamo erogato più aiuti di tutti, spendendo risorse pubbliche, aumentando il debito pubblico: di conseguenza, avevamo un contenzioso enorme. Il paradosso è che oggi ne diamo molti di meno, ma i casi di contenzioso restano numerosi, perché spesso i nostri regimi di aiuto confliggono con il diritto Ue. Che fare? Di sicuro, più attenzione nel predisporli; le norme di riferimento le conosciamo anche noi.

La decisione d’inviare a Bruxelles un rappresentante permanente 'politico' e non 'diplomatico' può preludere a un miglioramento delle nostre capacità negoziali? E/o può contribuire a farci 'rispettare di più'?

La risposta giusta ce la daranno il tempo e la prova dei fatti. Per il resto: la nostra legge consente la nomina di ambasciatori fuori dalla carriera diplomatica; inoltre,  è evidente che una scelta del genere spetta al premier e al ministro degli esteri, i quali avranno fatto le loro valutazioni in piena responsabilità e conoscenza di causa.

Certo, dal punto di vista della nostra diplomazia, una scelta del genere non appare un elogio. Al momento attuale non si può che prendere atto del fatto che il premier ha voluto una cesura rispetto al passato. Certo sarebbe interessante comprendere meglio, da un lato, per quale ragione una persona collaudata come Stefano Sannino – il rappresentante permanente appena sostituito, ndr -  sia stato considerato inidoneo; e dall’altro, come mai non ci fosse nessuno in Farnesina in grado di sostituirlo, con piena soddisfazione del governo.

Per chi è stato prescelto, comporta una sfida significativa: subito in prima linea, in un ambiente complesso di persone che si conoscono da anni, con meccanismi procedurali articolati e dossier complicati sul tavolo. Ci sono grandi aspettative, ogni atto sarà scrutinato nella forma e nella sostanza. Bisogna garantirgli tutto il supporto possibile e solo in corso d’opera si potranno giudicare i risultati.